哥本哈根氣候談判初步分析

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哥本哈根原本是良機,避免全球走上氣候災難的道路,讓我們這個地球的所有人可以邁向安全的未來。世界各地的市民都曾動員及作出這樣的要求,不過各國領袖談判時只顧及本國利益,而不是保障我們共同的前景。

會談最後以「哥本哈根協議」記錄作案後結束。該協議成為傳媒焦點,但其內容跟理想的方案還有一大段距離。

談判必須重回正軌,所有國家需要返回談判桌,並於2010年達成一份科學分析和全球人民所要求的──一項公平、進取而具約束力的協議。

 

「哥本哈根協議」內有甚麼?

「哥本哈根協議」是一份三頁的政治宣言,內容反映了目前仍有一些空間作國際協議,但在全球願景中大家依然有很大的差距。

1. 氣候威脅依然高

對阻止全球暖化只作空洞承諾。協議認同科學界的共識,平均氣溫再上升兩攝氏度將導致災難性和不可逆轉的氣候變化,因此要將氣溫上升幅度維持在這門檻以下,不過這承諾甚為虛弱,並沒有設定到2020年或2050年的減排目標。協議只是呼籲,全球排放量要「盡快」到達最高峰,然後開始回落。面對當前危機,這只是空洞的策略。協議呼籲各國到2015年檢討是否應該將氣溫上升幅度減至1.5攝氏度,但到時可能已經太遲。

富裕國家的減排計劃嚴重脫軌。面對這個重大的問題,協議只是提出到2020年發達國家要作更大幅度的減排,這個取向簡直可笑。協議沒有全球目標作指引,也沒有準則去計算各國應負責的比率,只要求每個國家在2010年1月底提交承諾的減排目標,不過這張國際減排清單,只是一紙資訊,並沒有約束力。

計算、匯報及核實。對於減排,必須有獨立的審查制度,以確保各國履行自己的責任──在峇里會議上能就此達成協議是重大的成就。「哥本哈根協議」加強了這方面的意志,要求制訂計算、匯報及核實各富裕國家減排量及撥款的程序。

 

2. 撥款在哪裡?

有快速起動適應撥款──但請勿快速終結。協議承諾發達國家會在2010至2012年間,提供共300億美元的新增資源。這項撥款值得支持,將有助解決早已積壓的緊急適應需要及緩減機會。不過以直至目前已作的承諾計算,每年的總額比所需的金額仍少20億美元:日本的撥款大部分以貸款形式作出;歐盟的撥款很多只是重新作承諾的撥款,甚少超越自1972年承諾的援助目標──全國收入的0.7%。此外,協議也沒有對2014至2019年間的撥款作任何安排。

建議設立長期適應基金,但沒有明確來源。協議呼籲到2020年籌募1,000億美元,作適應及緩減,這是重要的一步。不過,這只是所需最低金額的一半,並且沒有要求各個國家承擔特定的責任,但協議至少提出了一個基本的金額。然而,協議並沒有提及如何籌募各國應該承擔的比率、款項應如何在適應及緩減之間作分配,又或款項中有多少為可以預期的定期撥款,以及有多少來自公共開支,而非透過碳市場取得的私營市場款項。

「劫取」援助和空頭承諾的風險。協議中有關富裕國家須遵從計算、匯報及核實等原則作撥款的承諾相當重要,因為這有助結束目前各項撥款承諾間互相逃避推卸的情況。同時,協議仍對一些撥款方面的漏洞置諸不理,沒有明確表明氣候融資會是目前援助承諾(國家收入的0.7%)以外的獨立撥款。沒有這項保證,籌募到的款項其實可能是轉移自未來用於貧窮國家基礎服務的開支,也就是將用作建造學校和醫院的預算,改為興築防洪堤壩。

新的撥款機制怎樣管理?協議決定設立「哥本哈根綠色氣候基金」,旨在作為聯合國大會之下其中一個撥款機制,用於緩減、減少因伐林而造成的排放、適應;能力培訓,以及技術發展與轉移。這機制是否會與正式途徑內談判中的其他機制相關,現時還未清晰,不過其管理方式必須讓氣候融資可以更為透明和民主──這項原則在文本中未見提及。

 

3. 對最貧窮人的保障太少

對適應缺乏前瞻願景。關於適應問題,協議除了指出這是重大挑戰、需要資金,以及最為弱勢的發展中國家應優先獲得撥款外,著墨不多。不過協議並沒有建議適應撥款所需的金額,也沒有對資金來源作出承諾;協議亦未提及需要補償不能避免的損失──例如在風暴及氾濫後,協助社群重建家園及恢復生計,又或應付因冰川融化而逐漸出現的損失,例如食水減少。